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关于在全市档案系统推行说理性行政处罚决定书的实施意见

上传时间:2010年11月26日 )

关于在全市档案系统推行说理性

行政处罚决定书的实施意见

 

各区、县(市)档案局:

为深入贯彻落实科学发展观,推动和谐社会建设,全面推进依法行政,提高全市档案系统行政执法能力和水平,根据市政府法制办《关于在全市推行说理性行政处罚决定书的通知》要求,现就档案系统推行说理性行政处罚决定书提出以下实施意见:

一、统一思想,提高对推行说理性行政处罚决定书重要性的认识

推行说理性行政处罚决定书是执法为民的内在要求。行政处罚是行政执法的一种手段,通过推行说理性行政处罚决定书,有利于更好地尊重相对人的知情权、申辩权,在执法中普及法律知识,帮助相对人查找存在问题,促进其依法规范生产和经营行为,体现执法为民。

推行说理性行政处罚决定书是和谐共建的现实要求。推行说理性行政处罚决定书,可有效缓和行政处罚过程中,由于当事人不了解法律法规或执法者方法简单造成的矛盾,使执法者与相对人处于平等地位,坦诚沟通,以理服人,促进和谐共建。

推行说理性行政处罚决定书是依法行政的客观要求。增加执法过程的说理工作量,有利于进一步推进依法行政,提高执法办案质量,减少行政复议和行政诉讼,展现行政机关的良好执法形象,建立高效、便捷和成本低廉的行政执法机制。

二、分步实施,确保说理性行政处罚文书全面推行

本着实事求是、循序渐进、分步实施的原则,在全市档案系统内全面推行说理性处罚决定书。

1.动员部署阶段( 11月底前)。在市局召开动员部署和培训会的基础上,各区、县(市)档案局要及时进行动员部署,制定工作方案,建立工作机制,明确目标、计划、要求和人员、职责。

2.学习培训阶段( 12月底前)。全市档案系统的骨干培训由市档案局组织,各区、县(市)档案部门要通过培训、讲座、座谈等多种形式对全体行政执法人员进行培训,重点学习《说理性行政处罚决定书操作规范》(附件1),使全体行政执法人员掌握说理性行政处罚决定书的具体内容、要求和说理、说法的技能,全面提高制作水平,同时也可以选取典型案件探索制作说理性行政处罚决定书。

3.全面实行阶段( 20111月开始)。20111月份开始,说理性行政处罚决定书要在全市档案系统全面推广实行,各区、县(市)档案部门对所有应说理的处罚案件全部制作说理性行政处罚决定书。

三、明确要求,提高说理性行政处罚决定书的制作质量

要从规范处罚决定书的格式、增强处罚决定的说理性入手,进一步提高处罚决定书的制作水平。说理性行政处罚决定书应该交待案件的来源,说明违法的事实,列举证明违法事实的证据,明确认定案件性质的事实和法律依据,说明对当事人的陈述、申辩意见采信与否的理由,阐述对当事人从重、从轻、减轻处罚的情形。要做到结构合理、层次清晰,详略得当、叙事完整、说理充分,语句流畅、用字准确。具体把握好以下三个方面:

一是说法理。就是运用法理对案件的定性、情节、处罚等问题做透彻的分析说明。在认定事实的基础上,对当事人的陈述、申辩意见采信与否的理由应叙述清楚。结合有关法律、法规或规章的具体规定,客观分析当事人的违法性质,适用法律、法规或规章的具体条文的内容,说明当事人的行为具体违反了该法条的什么禁止性、义务性规定,构成什么行为;详细引用与禁则、义务性规定相对应的罚则条文。

二是说情理。即对案件的分析判断要符合主体客观背景以及案件发生的原因和社情民意,从而使处罚决定合乎情理。在对当事人从事违法行为的主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上,对从轻或减轻、从重或加重处罚以及不予行政处罚的情节、理由、法律依据作必要的说明,使自由裁量权的行使合法合理。

三是说文理。每一份行政处罚决定书都是论证违法行为的论说文。要求必须做到观点明确、论据充分、论证严谨、逻辑严密、说理透彻。在文字表述上,必须做到用词准确、文理通顺、详略得当。通过说理能把整个案件的处罚程序交代清楚,使当事人知法、知情、知理,化解矛盾,消除阻力,提高执法满意度,促进和谐执法,减少行政复议、行政诉讼的产生。

各地各单位分管领导和职能部门负责人要高度重视这一提高办案质量,提高执法人员素质和依法行政水平的基础性工作,指派专人负责这项工作的落实,抓好执法人员的学习培训,加强检查指导,把好处罚文书的审核关,并对照《行政处罚决定书说理性核评表》(附件2)进行自我评估。各区、县(市)档案部门应将作出的第一份说理性行政处罚决定书报市局法规处备案。

 

附件1:说理性行政处罚决定书操作规范

2:行政处罚决定书说理性核评表

 

 

                       年十一月十八日

附件1

说理性行政处罚决定书操作规范

 

第一章   

 

第一条  为了有效规范行政处罚行为,提高执法水平,保障当事人的合法权益,推进依法行政,根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、等规定,结合本市行政处罚工作实际,特制定本规范。

第二条  说理性行政处罚文书就是运用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容,做到明之于法、晓之以理、动之以情、以理服人,使当事人认识到该案件事实清楚,证据确凿充分、程序合法、处理适当、合情合理。

第三条  本规范适用于一般程序案件的行政处罚决定书。

第四条  说理性行政处罚决定书总体要求是内容完整、论证有力、逻辑严密、适法准确、说理充分、结构合理、层次清晰、详略得当、用词准确、语句流畅。

第五条  说理性行政处罚决定书应当遵循以下的原则:

(一)全面、客观、公正;

(二)保护当事人合法权益;

(三)保障有效实施行政管理;

(四)保障法律、法规、规章有效贯彻实施。

 

第二章  说理内容

 

第六条  行政处罚决定书是行政处罚实施机关针对具体违法行为制作的载有违法事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文件。

第七条  行政处罚决定书由首部、事实、证据、办案程序、当事人辩称的观点、理由和依据、履行方式和期限、救济途径、尾部等事项组成。

第八条  说理性行政处罚决定书内容:

(一)首部。首部包括标题、文号、当事人的基本情况,如名称、地址、法定代表人的基本情况等。该部分应当言简意赅,对当事人基本情况的表述简明扼要,准确规范。根据当事人身份证、营业执照或者其他资格证明文件的内容表述。当事人为两个以上的,应当按责任主次为序依次列明。

(二)事实。案件发生时的一切真实情况,主要包括违法行为发生的时间、地点、经过、情节以及结果等。

事实叙述应当按照事件发生的时间顺序,客观、全面、真实的反映案情,并抓住重点,详述主要情节和因果关系。所叙述的违法事实,应当经过调查核实,有充分证据证明违反法律、法规和规章规定的行为。

事实叙述应当以违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等构成要件为指导,既揭示案件的本质和特征,又抓住违法行为的时间、地点、人物、手段、经过和结果等事实要素,阐明整个违法事实情况,在叙述事实时不得增加任何主观的评论性语言。

对影响定性处罚的情节也应当列明,包括对当事人从重、加重或从轻、减轻处罚以及不予行政处罚的情节等。

(三)证据。案件调查过程中收集到的书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等证据,应当按照时间顺序和证明的事实逐一列举,并对证据的来源及证明用途作简要说明。

证据列举方式可以在叙述违法事实过程中同时分析列举,也可以在叙述违法事实后单独列举分析。

(四)办理程序。行政处罚决定书不仅要反映案件的事实,还应当反映案件查办的程序。行政处罚文书应当作完整表述下列重要步骤和程序:责令停止违法行为、责令限期改正、证据先行登记保存、扣押或者暂扣、处罚告知、听证告知、对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚以及行政执法机关负责人集体讨论等。

(五)当事人辩称的观点。行政处罚决定书应当注明当事人有无提出陈述申辩意见。当事人提出陈述申辩意见的,应当描述当事人的申辩要求和理由依据,并将复核结果进行简述。当事人在听证中对行政处罚实施机关调查认定的事实、定性、法律适用、证据、程序等提出的相关质疑及其证据也应当按上述要求描述。

(六)理由及依据。全面表述适用的法律、法规和规章。违法依据是指行政违法行为所直接违反的法律、法规和规章,它既是判定行为是否违法的依据,也是判定行为违法性质的依据。

行政处罚决定书中应当写明法律、法规和规章的全称和具体的条、款、项。行政处罚决定应当在处罚依据所规定的处罚幅度内加以确定,有多项的,应当分项写明。办案人员应当结合个案事实对法律、法规和规章进行更详尽的法理阐述,以充分的说理来论证采用特定的法条作为处罚依据的理由。

采纳或者不予采纳当事人所提出的观点的理由应当详尽说明。当事人在陈述、申辩或者听证时所提出的观点,对于合理的观点应当予以采纳,对于不合理的,没有法律、法规依据的观点,不予采纳的理由应当说清说透。

对自由裁量权的行使应当说明理由,详细写明依法从轻或者减轻、从重或者加重以及不予行政处罚的相关情节。

(七)行政处罚的履行方式、期限和救济途径。行政处罚决定书应当告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或者提起行政诉讼救济途径和期限。

(八)尾部。文书应当标注行政处罚机关的名称和作出决定的日期。作出行政处罚机关名称应当为全称,作出决定的日期应当以行政执法机关主要负责人签发行政处罚决定书的日期为准,必须盖有该机关的印章,印章应端正、清晰。

 

第三章  说理要求

 

第九条  说理性行政处罚决定书应当重点突出以下两个方面:

(一)法律适用的理由应当全面充分表述,详尽解释和说明自由裁量权最终确定的处罚幅度;

(二)对于当事人提出观点和理由不予采纳的应当详尽说明原因。

第十条  说理性行政处罚决定书应当说清以下三个方面内容:

(一)说清法理,运用法理对案件的定性、情节、处罚等问题做透彻的分析说明;

(二)说清情理,对案件的分析判断应当符合主体客观背景以及案件发生的原因和社情民意,从而使行政处罚决定合乎情理;

(三)说清文理,应当讲究文辞条理,顺理成章。

第十一条  法律引据完整。行政处罚决定书应当详细引用禁则和罚则的法条原文,使当事人可以清楚地对照法律条文,知道自己违反了什么规定,根据法律应该怎么处罚。

第十二条  逻辑推理严密。行政处罚决定书应当根据查实的证据,结合法律规定,从主体、主观方面和客体、客观方面综合分析,并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法,清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。

第十三条  事实表述清楚。行政处罚决定书应当清晰表述当事人从事行政违法行为的主观意图、情节、造成的后果,作为从轻或者减轻、从重或者加重以及不予行政处罚的依据,体现行政处罚的合理性、公平性和公正性。

凡是与案件的定性和处理相关的事实要素不得遗漏,有关的数据应当对应、平衡。多个违法行为应当要分别表述清楚。违法事实之间不得有互相矛盾之处。整个事实的表述应当具有层次感,合乎一定逻辑性,文字简洁,一目了然。

第十四条  证据分析严谨。行政处罚决定书应当逐一罗列证据进行分析,说明该证据证明案件的哪些法律事实;如有否认案件客观事实的证据,则要另起一段罗列并进行分析;在证据分析的基础上,运用逻辑推理和经验法则对证据逐一作出有效或无效的确认,然后用有效的证据推定出案件的法律事实,对不予采信的证据则说明理由;最后阐明通过证据分析得出的被采信证据最终证明的法律事实。

第十五条  自由裁量说清。在对当事人违法行为的事实、主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上,行政处罚决定书应当对从轻或减轻、从重或加重以及不予行政处罚的情节、理由、法律依据作出详细说明,使自由裁量权的行使合法合理。

第十六条  论理语言规范。论理重点要依法说清结论的由来,把推定结论的过程清晰的展示出来。如当事人的行为实质是什么行为,为什么说是这种行为,法律规范对这一行为的表现和结果是如何规定的,所以当事人的行为符合法条的规定,应当予以惩罚。也可以分析当事人的行为最终侵害了哪种行政管理秩序,造成什么后果,所以要进行制止和惩罚。说理之中尽量运用规范的法律语言,体现行政处罚决定书的严肃性。

第十七条  体现人文关怀。行政处罚决定书应当改变过于威严,气势压人的文风,根据不同情况使用不同表述,对不懂法而违法者和对弱势群体,给予人文关怀,体现人性化执法理念。


附件2

行政处罚决定书说理性核评表

 

违法主体:                       办案单位:

       

分值

扣分理由

扣分

案件

性质

认定

阐明

理由

30

1、简单援引法规条款,为何适用该依据未说理理由的

30

 

 

2、法规条文所指有多个违法行为,未明确当事人属于何种行为的

20

 

 

3、对定性问题,上级有规范性文件,应当引用而未引用的

10

 

 

4、阐述的理由条理不清,词不达意或者理由错误的

5-20

 

 

5、其他应当扣分的

10-20

 

 

行使

自由

裁量

权说

明理

40

6、未说明理由,直接引用法规条款的

40

 

 

7、法规依据有罚种选择的,选择罚种不说明理由的

20

 

 

8、法规依据对罚款具有裁量幅度,不说明确定罚款数额理由的

10

 

 

9、对于有法定从轻或者减轻情形,不引用相关法律依据的

10

 

 

10、对处罚裁量已有规定而不引用的

5

 

 

11、酌情从轻或者给予从重处罚,说明的理由错误的

5

 

 

12、其他应当扣分的

5-20

 

 

陈述

申辩

处理

20

13、复核意见未在行政处罚决定书中表述

10

 

 

14、表述的复核意见,不阐明理由的

5

 

 

15、阐明的理由错误或者没有针对性

10

 

 

16、其他应当扣分的

5-10

 

 

文稿

结构

用词

10

17、拟制的文稿条理不清

5

 

 

18、叙述与定性和处罚无直接关联的事实

5

 

 

19、拟制的文稿出现错别字

25

 

 

20、应当叙述的事实遗漏的

10

 

 

 

核评人:                                核评得分:      

复核人:

                                                   



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