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关于档案密级问题的再思考

上传时间:2008年05月01日 )

冯文杰同志在《比较分析相关法律条文看<<档案法>>的修改》(刊于《中国档案》2007年第9期)一文中提出,建议《档案法》“增加有关确定档案密级的条款”,笔者认为确有必要。

档案密级确定的意义及存在的问题

  档案之密级,即档案文献的保密等级。对档案进行密级确定,缘于档案的特性和档案利用工作的需要。档案是国家机构、社会组织以及个人从事社会活动直接形成的有保存价值的历史记录。由于一个国家、一个组织或某个人物的有些活动在一定的时限和范围内具有不可公开性,从而决定了一部分档案内容具有保密性。因此,档案不同于图书资料可以任意公开,查阅档案需按照不同的密级办理利用手续。

     然而,由于种种原因,目前档案密级确定工作却很薄弱且问题较多:一是定密法规不完善,管理不到位。确定密级是政策性很强的工作,尤其是档案文件形成领域广泛,其内容不仅涉及国家秘密,还可能涉及工作秘密、商业秘密、知识产权和个人隐私等。但我国目前对此尚缺乏相互协调统一的政策法规,定密责权不清,监管不力,使定密工作难以落实。二是密级划分不统一,标识不规范。由于定密工作操作难度较大,对密与非密的界限把握不准,往往凭感觉定密,内容相同或相近的文件,不同的人却划分为不同的密级。另外,密级确定仅限于对涉及国家秘密事项的初始定密,对保密文件未作保密期限标识,对无须保密的文件未进行“内部”与“公开”之分。三是文件保密等级一次定终身,缺乏动态管理机制。档案是由办理完毕的有保存价值的文件转化来的,其密级虽然沿袭于文件但又随时间的推移和条件的变化而逐渐递减,直至解除封闭向社会开放。因此,对保密的初始确定以及日后降密、解密和开放鉴定,是一项永恒的工作。

  档案密级不明确,给利用工作造成不便乃至困惑。由于每份档案文件缺乏明确的使用范围标识,从而加大了提供利用人员的压力,降低了档案利用效率。面对利用与保密之间的矛盾,在“保密安全、开放危险”的传统观念束缚下,档案人员一般都比较保守,普遍存在着保密过度而开放不足的现象。这种状况不仅制约档案价值的充分实现,且极不适应政务公开环境下广大民众对档案信息的利用需求。随着社会民主与法制的深化,公民对查档不允的质询意识逐步增强,时而发生的查档纠纷事件令人深思。为此,适应新形势新要求,加强档案密级确定工作非常必要的。

     对确定档案密级相关问题的思考     

      1.执行主体及其职责

      档案密级确定涉及档案的形成者、归档者和管理者诸方面,需要各方在档案文件运行的不同阶段各负其责。在文件形成阶段,由文件制作者拟定密级并按公文格式要求予以标注;在归档阶段,由立卷部门负责对无密级标识的文件材料进行密级确定,所有归档文件都应在案卷封面或归档文件目录中做出密级标识;保密文件归档后密级变更和解密工作,需由档案保管部门、档案形成部门和保密工作部门协作完成:即档案馆(室)对保密到期的档案文件凡未接到延期保密通知的可以按“自行解密”处理,定密单位对其保密文件的提前或推后解密须主动通知档案馆(室)做相应变更,国家保密工作部门应负责对定密与解密工作进行业务指导和监督。

  2.定密依据与内涵

  目前档案密级鉴定工作尚缺乏一部专门的法律规范,相关规定散见于《国家安全法》、《保密法》、《科学技术保密规定》、《著作权法》、《档案法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划控使用范围的暂行规定》、《政务信息公开条例》等有关条款中,对此,应反复学习,深入领会,力求在现行政策法规指导下开展密级确定工作。档案密级确定包括文件形成时密级的初始拟定、文件归档时密级的再次确认以及涉密文件归档保存后密级的变更和解密等内容。需要明确的是,由于档案来源与利用的广泛性,确定密级应该是全方位的,既要对涉及国家秘密、商业秘密、知识产权、个人隐私等各种需要保密或限制利用的档案文件进行保密界定,同时还应对属于政务信息公开范围和档案开放范围的档案文件进行开放界定。为了精简、高效,可以将档案密级确定纳入档案鉴定工作体系,贯穿于文件密级的初始拟定、归档鉴定和进馆鉴定的全过程,并将档案开放鉴定融于档案密级确定之中同步进行,以便在维护保密档案安全利用的前提下,适时发挥开放档案的社会利用价值。

     3.密级划分与利用权限的对应关系

     参照国家标准《文献保密等级代码与标识》的规定,档案的密级划分为公开、限制(“内部”)、秘密、机密、绝密五个级别。“公开级”的档案可以面向社会开放利用,公民持合法证件即可查阅;“限制级”的档案一般限于档案形成者或相关人员内部使用,利用者查阅须持组织介绍信或有关证明;“秘密”、“机密”、“绝密”属轻重不同程度的保密档案,利用审批应按保密规定执行。档案密级是衡量其保密程度的重要指标,明确了档案文件的使用范围,有了明确的密级标识,在提供利用时就容易随时把握开放、控制与保密之间的分寸,尤其是在档案查询的计算机网络管理系统中,便于通过不同的密级进行授权隔离,从而使档案信息在特定时间和空间得到安全的充分利用。  

  对《档案法》及其实施办法相关条款的修订意见

  1 在《档案法》中增加有关确定档案密级的规定

  可在《档案法》第10条“对国家规定的应当立卷归档的材料,必须按照规定,定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交,集中管理,任何个人不得据为己有。”之后补充“凡需归档的材料,应确定密级”。或在第14条“保密档案的管理和利用,密级的变更和解密,必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。”之前增加“档案载体应确定并标识密级”。当然也可以另立一项条款作专门规定。

  2 在《档案法实施办法》中完善密级确定的诠释

  《档案法实施办法》第16条规定:“《档案法》第十四条所称保密档案密级的变更和解密,依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法的规定办理。”笔者认为这一表述比较局限,在实施中存在盲点。由于档案的来源很广泛,需要保密的档案不仅涉及国家秘密,而《保密法实施办法》第37条明确指出“不属于国家秘密的其他秘密或者机关、单位的内部事项,不适于《保密法》和本办法。”因此,建议从档案工作实际出发,将此条修订为“档案的密级确定、变更和解密,以及档案保密期限、保密等级代码和标识,依照国家标准《文献保密等级代码与标识》的规定办理。”2003年修订并发布实施的《文献保密等级代码与标识》(GB/T 71562003),是由中国标准研究中心、国家保密局、国家档案局、中国科学技术信息研究所联合起草的,涵盖了文献密级确定与标识工作的方方面面,以此规范档案密级确定工作,有利于促进档案文献与其他各种文献的统一管理、交换和利用。

  3 “档案开放利用”规定亟待重新审视和界定

  《档案法》第19条规定:“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可少于三十年,涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限,可以多于三十年,具体期限由国家档案行政管理部门制定,报国务院批准施行。” 可见,《档案法》对档案开放机构仅限于国家档案馆,对档案开放时限的界定一般为形成期满30年。虽然经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限可少于30年,但在由于不便界定而难以落实,实际工作中往往搞“一刀切”,只有那些形成期满30年的档案才有“资历”开放。这种状况已不能适应政务公开环境下广大民众对档案信息的利用需求。随着《政务信息公开条例》的颁布和实施,档案文件的开放(公开)工作将呈现开放机构多元化、开放时限缩短化、开放形式数字化的发展趋势。为此,建议《档案法》放宽对档案开放利用的时空限制,凡是确定为“公开级”的档案,都可以向社会公开利用,而无论其是保存在国家档案馆还是保存在机关档案室,也无论其何时形成属于哪类档案,关键是按照“公开级”的评判标准,以“件”为单位予以标识。“公开级”的档案虽然不可能也没必要逐一公布,但应视为可以“公布”。如果将开放、公开、公布“三合一”统一标准,那么有关“档案开放与公布”的争议或许也就会迎刃而解。

  我们期望借助《档案法》修订,为进一步妥善解决档案利用与保密之间的矛盾、切实加强档案开放力度提供法理依据。

    (作者单位:陕西师范大学档案馆 710062


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