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评 新颁布的文书档案保管期限表

上传时间:2007年09月12日 )
20061218,国家档案局第8号令颁布了新的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》。这是国家档案局在1987124颁布《机关文件材料归档与不归档范围》及《文书档案保管期限表》19年之后,再一次根据形势发展的需要修改了确定我国核心政务信息标准的馆藏规章。为了更好地说明本次文书档案保管期限表与以往历次文书档案保管期限表的区别,下面分别从定量与定性两个方面来说明情况。
   
数量对比
   
1956年始,我国先后有六张文书档案保管期限表。其中1956年和1957年两张分别针对党和政府机关的文书档案鉴定,1959年党政档案与档案工作实行统一管理后,两个系统的标准就合一了。量的一般表现如下表所示:
   
分析历次文书档案保管期限表,我们可以看出以下量的变化趋势:
   
第一,条款数量的变化。保管期限表一个表面的衡量标准应该是它的条款数量的变化情况。对历年来的期限表进行分析,可以发现条目数量呈逐表减少现象。文书档案保管期限表每修订一次,条目就删除与合并一些,日趋简化。条目数量逐表下降,意味着把握保管期限表难度的降低,在实际操作中更容易理解,但从另一角度上也说明期限表对档案的形成领域总体概括程度的下降,也即意味着有可能会出现新形成的档案在期限表找不到相对条款的情况。
   
从量的变化上看,历次期限表的条目数量的下降是非常明显的。6张档案保管期限表的条目数按时间顺序排列分别是494639353313条,最新档案保管期限表的条目数量不及最早一张保管期限表条目数量的13
   
一个条目下款目数量的多少说明各期限表在现有条款下,对条目的解释详略程度。数量越多,对该条目的解释越详细,因而,就具体的鉴定操作而言,也更方便。当然,如果从条款数量上来评价,显然1987年的《文书档案保管期限表》的条、款目这两项指标,均到了最低点。这从某种意义上说明了我们需要修订1987年制订的《文书档案保管期限表》的必要性和迫切性。2006年新颁的保管期限表款项数量为历次表之最,很值得肯定。
   
第二,永久保管期限的变化。永久保管的档案是馆藏核心,期限表对于永久项目的规定也充分体现党和国家对于核心档案资源范围与层次的认识。虽然永久保管的项目数,与永久保管档案在所有档案总量中的比例数,不是一一对应关系,但项目数量增多与减少,能看出期限表的发展变化情况。永久保管项目1956年为34项,1957年为33项,1964年为27项,1983年为27项(注,永久为23项,永久或长期8项,减半为4,故两者之和为27项)1987年为24项,2006年为41项。从数量上看,呈上升的趋势。
   
第三,保管期限永久与定期的比例。19561957年的两个期限表,采用永久与定期两分法,但1956年定期项只有10531年四档之分,1957年定期只有1053年三档之分(虽然当时有长期保管之说,但几乎未见实现),明显欠合理。因而,在1964年始保管期限表设置长期项是正确的,但长期事实上是另一种定期。因而,短期与长期这两档期限,无论从逻辑上说还是实际操作,都是定期。永久比例变化分别是45%42%40%41%37%49%;定期比例的变化则是55%58%、第2页共260%59%63%51%。从永久与定期项目的比例看,2006年新颁的期限表,对于永久保管的档案规定,比以往历次期限表要详细,这有利于判别哪些是价值最大的档案。
   
定性分析
   
新颁《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》历经七八个年头专项研究和近50稿的修改,过程慎重而又认真,应该说对近年来档案鉴定问题是经过全面研究的,因而,从新颁的内容上看,文书档案保管期限表在以下方面看出明显的修改内容:
   
第一,改革文书档案保管期限的划分方法。将原有的永久长期短期的保管期限划分方法修改为永久定期,定期中再实行标时制,一般分为30年、10年。从模糊的期限到明确的年份,是一个进步。标年法有一个明确的到期提示,容易引导对于到期档案的处置。
   
第二,体现以我为主,突出立档单位的主体地位。在保管期限划分上,对于永久保管的文书档案类型,主要限定在本机关产生的文件,只有上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料以及同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料,才列入永久保管范围。而事实执行中,可能只有上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料才划分永久,同级与下级的文件只是来函、请示,不构成单独的,需要跟本机关形成的复函、批复一起构成进行整体永久期限划分。当然能否达到有些同志所说的解决重复归档问题的目的,我本人看倒未必,但如果改进档案馆接收档案的政策,这显然有利于档案馆的消重
   
第三,增加了跟实际工作直接有关的新内容,充实了一些新领域的文件材料,如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件材料,避免划分档案保管期限时找不到对应的条款,同时调整了一些材料的保管期限。如与个人权益有关的档案,这次绝大多数调整为永久保管。从这个意义上说是一个实践意义的进步,但不是条款细化
   
第四,将1987年规定中的备案制改为审批制,建立机关文件材料归档范围和档案保管期限表的审批制度,即各机关应根据本规定,结合本机关职能和各部门工作实际,编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,经同级档案行政管理部门审查同意后执行。这提升了档案行政管理部门在保管期限表制订上的监管职能,能改变以往备案制下几乎放任自流的现象。
   
当然,对于新颁文书档案保管期限表的定性表述与评价,可以跟对1987年期限表的批评结合起来。对1987年期限表的批评主要体现在以下几个方面:用词过于抽象、条款渐行渐少、档次过粗、永久比例过高、一身两任、重宏观轻微观等等,这些问题的存在非常表相。对比两张期限表,我们只能说,解决了一些问题但不是全部问题。
    
作为通用操作标准,文书档案保管期限表有着特殊的意义,起着导向性作用。对其数次修订,表明我国档案部门对于档案的成份、数量与类型认识的变化。对于历次修订期限表的量化表示及规律探讨,主要是为了说明1987年的操作标准有着亟待改变的现状。事实上,全国各地档案部门从行政决策到实际操作乃至理论界,都意识到了修订1987年的《文书档案保管期限表》的必要性,在新颁的文书档案保管期限表中体现了改革的思想。不过对于档案价值的鉴定,一如美国档案学者博列斯和朱莉亚·扬所说的那样,是一种黑箱的探索,永远不可能完全达到档案的真实价值,保管期限会继续随保管期限表的修改而不断有所调整。

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