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机关档案利用模式改造研究

上传时间:2007年09月10日 )
机关档案室在我国普遍地存在,其基本任务是集中管理本机关各部门形成的档案,但是其档案利用一直是封闭的,如何转变其利用模式适应电子政府和政务公开的需要,是我们面临的现实问题。本文中沿用机关档案的名称,是为了符合众多档案工作者的习惯。 

一、传统机关档案利用模式及其成因分析  

     我国机关档案室长期以来处于封闭状态,只是对机关内部提供利用,在《中华人民共和国档案法》第二十条、《档案法实施办法》第二十二条、《机关档案工作条例》第二十一条都有所规定:机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案,是现行档案,主要供本机关和上级主管机关使用,不属于开放范围。以上法规条例,虽然也规定了经过本级或者上级机关的同意,机关档案室可以向外提供利用,但是实际上由于手续的烦琐和保密观念的根深蒂固,很少有单位向外提供利用,对本单位提供的利用也是微乎其微。

   传统机关档案利用模式中,文件运动是线形的、简单的运动,各机关把办理完毕的文件通过“归档”这个环节直接转变成档案,保存在档案室;机关档案只对机关内部提供利用,保管一定期限后向档案馆移交。由“归档”这个环节转换来的档案,有许多仍然是现行和半现行文件,却被看成非现行文件尘封起来。

    最突出的是,在这种传统利用模式中,文件所针对的对象,即文件接受者(有的称文件内容针对者)或公众,几乎没有被考虑在内。文件接受者是文件运行过程中有机的组成部分,而文件接受者的权利却被忽视。阿根廷档案学家曼努埃尔.巴斯克斯教授在1987年出版的《文件生命周期研究》中认为档案文件的形成、利用实际上是从其发送源到接受源的一种信息传递。但是在我国,无论是档案的双重价值论,还是“归档”制度都是从文件的形成者的角度出发的,文件的拟稿、印发、承办等一系列程序结束后,文件就归档了。实际上,文件所反映的或要解决的问题也许要延至很久,如规范性、政策性文件对于所管辖范围内的不特定对象,在长时间内要求得到普遍的遵守和执行。所以在我们机关档案中总是仅有“上文”却没有“下文”,即缺乏接受者对文件的反馈信息。从另一方面来说,这种传统利用模式也助长了官僚主义。 

   笔者认为,我国这种传统利用模式的形成,起码有两个理论上的认识误区: 

   首先是对文件生命周期理论认识不足。我们知道,文件生命周期理论是现代档案学的经典理论,它根据文件呈现的价值形态把文件划分为现行、半现行和非现行三个阶段,相应地文件的保管场所是:文件室→文件中心→档案馆。而在我国实践中一直流行的是狭义文件观,很少把文件的整个生命过程纳入视野中,我国的文件与档案全过程系统管理模式是:文件室→档案室→档案馆。根据我国现行档案管理体制规定,半现行文件由各单位建立的基层档案室管理。那么机关档案室是与国外文件中心相对应的事物,其保管的现行档案大多是半现行文件,却上被蒙上了档案这层神秘的面纱,其现行价值得不到有效利用。

   其次是对档案双重价值论的误解。美国档案学家谢伦伯格提出经典的文件双重价值鉴定理论,而档案的双重价值论是由我国档案学者正式提出来的,它成为我国传统利用模式的直接理论基础。其主要内容是:档案具有对机关的作用和对社会的作用的双重性及过渡性;档案对机关的作用,可称为第一价值,对社会的作用,可称为第二价值。由此推出,保存在机关档案室的档案当然是本机关需求量大,社会需求量小,为本机关服务也就顺理成章地成为了档案室的基本任务,而为社会服务便成了例外。

二、机关档案利用模式转换的背景分析 

   针对机关档案利用封闭的弊端,十几年来档案界有识之士提出向美国等西方国家学习,建立文件中心,他们认为文件中心符合高效、精简节约的原则,能够将松散的“小而全”的机关档案管理模式迅速向具有集约化、社会化、规模化的管理模式转化,大大提高了对人、财、物的有效使用。何嘉荪教授强调,在政务信息公开和电子文件时代背景下,对这个问题则必须作更进一步的探索,可以考虑在我国普遍建立文件中心,并且这种文件中心应该具有中国自己的特色––能够及时收藏现行文件和承担起现行文件对外公开提供利用的重任。深圳市在我国加入WTO后努力筹建“文件中心”的事实,为我国档案界提供了具有重大深远意义的范例。但是,笔者认为,在政务信息公开和电子文件时代背景下,普遍建立文件中心仍然是不太必要而且是不太现实的。首先,信息公开主要是政府行为,由政府进行信息发布或授权媒体公布施政措施,文档部门不可能完全“承担起现行文件对外公开提供利用的重任”,档案开放服务只是政务公开的辅助措施之一。其次,电子政府服务过程本身就是一个信息服务过程,用户的服务要求和政府对这一要求提供的服务都以信息的形式传输,这成为电子政府的一个最显著特征。现行文件公开服务在电子政府网站上大都会得到实更重要现,机关档案开放是其信息服务内容之一,文、档人员的责任是及时收藏电子文件。

    笔者认为,在我国废止各基层档案室,设立文件中心还存在两个问题:

   一是设置文件中心又要增设机构,如深圳市“文件中心与市综合档案馆均为市档案局管理下的事业单位...同档案局、馆分别挂牌。”但是,“文件中心的集约化和专业化的程度很高,追求企业化的高效管理和优质服务,一个文件中心往往要为周围几个城市的上百个机关或企业提供文件服务管理。”而我们该在多大范围设立一个文件中心?如果我们一哄而上,省、市、县各设有文件中心,反倒达不到精简高效的目的。况且我们的文件中心只能是事业单位,这与国外的文件中心的企业性质是有很大的不同的。 

    二是目前许多行政单位会有顾虑把带有密级的文件交给政治色彩不浓的文件中心。机关单位除了形成红头文件等公共文件之外,还有许多内部文件(俗称白头文件):如会议记录、工作笔记、任免奖惩等文件;有许多专业性文件:如诉讼、商标、专利等文件。这些文件有机密性,或涉及知识产权、专利等问题,需要有所控制,不适宜进入文件中心或在政府网站公示,只能直接归档进入档案室,根据特别的申请提供有针对性的利用。

    因此,在我国普遍设立文件中心是不太现实和不太可行的。由机关档案室来处置半现行文件同样是符合文件运动规律的,也是完全适应政务公开的要求,关键是要根据实际情况决定基层档案部门的利用模式。 

三、机关档案利用的新模式   

    但是机关档案利用的新模式究竟该是怎么样的呢?笔者提出下列模式,

    首先,文件接受者被提到重要的地位上来,文件接受者成为文件运行过程中有机的并且是最重要的组成部分,处于与文件形成者对等的位置。文件接受者可以随时上网和到文件阅览中心查阅需要普遍执行的现行政策法规,而只与个人密切相关的如行政裁决文件等针对面较窄的文件,可以依公民的申请由机关档案室提供。同时,文件接受者可以享受档案馆的开放服务。

    其次,现行文件阅览中心是机关档案利用的补充形式。现行文件阅览中心目前在档案馆正普遍设立,是档案馆的内部机构,它是档案馆在收集、集中政府机构现行文件的基础上,以政务信息公开为基本任务,方便社会各界,特别是普通公民查询、了解政府在社会事务管理方面现行政策规定的内部机构。

   再有,设立政府网站,主动公布规范性、政策性文件。机关档案室不必单独设立网站,可以在政府网站上设立栏目,并协助维护政府网站的运行。

   新模式中的文件运动,不是单向的线形的运动,而是复杂的非线形的运动。新模式中文件有三个走向:一是文件直接从形成者到接受者(主要是文件内容针对者)手中,目的是解决文件所针对的问题;二是文件被移送到现行文件阅览中心或登录到政府网站“广而告之”,主要包括具有约束力的规范性、政策性文件,以及各机关在其自身活动中形成的所有非涉密、不含隐私的文件;三是直接归档,主要包括具有国家机密性、或涉及知识产权、专利问题的文件。政府网站、现行文件阅览室和机关档案室,共同为机关和公众之间提供了交互平台。

   笔者认为,新模式中的文件非线形运动反映了一种相互联系性和整体性。正如吴品才认为的,文件生命周期理论只揭示和描述了文件纵向运动的规律和情形,而文件运动客观上却并不仅限于此,除此之外,还有横向运动。但是文件运动又不是简单的纵向和横向运动,而是螺旋式上升运动。这也正体现了利用档案的目的,档案的作用就是要使后人站在前人的肩膀之上。新模式是对旧模式的改造和扩展。 

四、机关档案利用新模式的实现机制 

    基于上述认识,笔者认为新的机关档案利用模式是一个可行的、有现实基础的模式,如何协调有序地实现新旧模式的转换,应该注意以下几点: 

    首先是认识上要到位。目前我国既有机关档案室,也有现行文件阅览中心存在,同时许多政府机关也设立了网站,但是这并不是说我们已经实现了机关档案利用的新模式,因为它们彼此间的联系没有得到体现和被认识。目前机关档案在实践中还是被看成已经办理完毕,只对内部提供利用的档案,而现行文件阅览中心只是被看成是政务公开的举措,没有认识到它还是机关档案利用的补充形式。 

   二是尊重和重视文件接受者的知情权。保障民众知情权是公民行使一切民主自由权利的基本前提,是现代国家民主宪政的基础要素和防止出现恶劣政府的必要条件。政府承认人民有自决权的一个基础即是人民对信息的掌握,因为信息是决策的基础和权衡的标准,机关档案利用是政务公开的内容之一。 

   三是实行文档一体化管理。在关注文件运动的整体性方面,机关档案室比文件中心更有优势。文档一体化是指以文件生命周期理论为指导,对文书工作和档案工作进行统筹规划和科学管理,使之实现系统化和规范化。近两年,文件连续体模式也被引入我国,成为数字环境下文件档案一体化管理的有力支柱。一体化将继续“前伸后延”,前面进入到政府的的电子政务中,后面延伸到档案馆的管理中,对全程进行统一控制。

   四是加强现行文件阅览中心建设。在全民档案信息利用意识比较薄弱的情况下,现行文件阅览中心提供了更容易的利用门户。对于普通公民,文件阅览中心就是象图书馆一样具有亲和力的部门。

   五是机关档案室要协助维护政府网站,以便其更好地提供现行文件利用服务。政府网站要经常更新,保证其发布最新的政策信息,机关档案室要协助对网站上的文件信息进行价值鉴别,比如过期或已经存档的信息,可以从网站上删除,并指明文件的去向,或者对利用者有关问题提供凭证和具体细节。

   六是有关法律、条例的需要进行重新修订。我国在现行文件公开方面,还没有一部统一的法律文件可以参照执行。在《档案法》等有关法律规定中,对机关档案利用的条款应该作修订,充分考虑到机关档案的现行价值和半现行价值,扩大利用范围。

    总之,机关档案室作为半现行文件的集中地,不仅要为档案馆积累史料,还要向机关内、外提供利用服务。机关档案利用的新模式是机关档案利用工作的现实和未来的发展趋势,它不仅符合文件生命周期规律要求,而且也适应电子政府和政务公开的发展要求。


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