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我国当前建立文件中心的再思考

上传时间:2007年01月05日 )
一、我国建立文件中心的现实需要

笔者认为,我国不仅存在建立文件中心的现实需要,而且这一需要还很迫切。理由主要来自两个方面:一是经济高效化的要求;二是多元化的需求。

首先,尽管我国已建立有比较完备的机关档案室体系,但其整体效能与具有经济和高效优点的文件中心相比还是存在一定差距。

其次,不断变化的社会环境和档案工作环境使半现行文件管理呈现出多元化的特点,相应产生了建立半现行文件管理机构的多元化需求。我国当前正处在变革时期,社会环境复杂多变,这对档案工作环境产生了相当大的冲击和影响。一方面,国家政治体制改革引发的机构精简和人员调整使得相当一批政府机关的档案部门不得不撤销或合并,档案人员也不得不下岗或分流。另一方面,社会主义市场经济的确立和发展使我国所有制成份和企业资产形式从单一走向多元化,三资企业和私营企业大量建立,国有中小企业大量改组、转制、兼并甚至破产,这些企业的档案工作或需要新建,或需要调整,或需要移交。政府机关和企业档案工作出现的新特点和面临的新形势需要实行多元化的管理方式,以适应不同特点和需求。

必须强调一点,笔者针对上述现实需要提出我国当前建立文件中心的设想必须基于一个前提,那就是应将文件中心不再视为半现行文件管理机构的一种特定称谓,而应视为半现行文件管理最佳组织形式的代名词。假如一味纠缠于文件中心的狭义概念,结果可能就会像某些学者那样,依据我国没有对应称谓得出“我国没有文件中心”的结论1。退一步说,即使如此,这一结论并不意味着我国没有建立文件中心的必要,相反恰恰证明了建立的迫切需要。实践证明,在追求文档管理最优化目标的驱动下,我国已经开始出现了一些新型档案管理组织形式,它们与文件中心可以说是名异而实同的。

二、我国现有新型档案管理机构

及其与文件中心的关系

一联合档案室

联合档案室主要是针对区、县级机关档案管理的不足,从80年代起建立的一种新型机关档案管理组织形式。一般做法是在相同的行业系统或区域,在充分考虑机关单位驻地远近和档案利用方便的基础上,将原来若干“小而全”的机关档案室以纵向或横向的方式联合起来,组织成为一个综合性的档案管理机构,实行统一领导、统一制度、整体开发、综合利用。这种联合档案室大多归属于牵头单位领导,它的库房、经费和编制由牵头单位和参联单位共同解决。80年代以来,我国不少区、县都出现了联合档案室,较富代表性的包括河北张家口地区地直机关联合档案室、四川长寿县县直机关联合档案室、吉林市船营区区直机关联合档案室等等。

近20年的实践证明,联合档案室取得了明显的成效。它不仅有利于消除区、县级机关原有单一档案室管理模式中存在的机构不健全、人员不稳定、制度不规范、管理水平不高等不足,更重要的优点是节省了人财物资源,符合精简高效的原则。因为联合档案室可以通过人财物资源的集中配备和使用确保档案室设施的齐备,改变了原来档案工作各自为政、参差不齐的局面,提高了管理质量。仅以吉林市船营区区直机关联合档案室为例,它是由区政府下属16个机关档案室联合而成的。联合前共有16名兼职档案人员,库房面积累计192平方米;联合后只设2名专职档案人员,库房面积仅用35平方米就满足了工作需要。为此,理论界对联合档案室的优越性给予了充分肯定,认为它是一种适合区、县级机关档案管理的切实可行的组织形式。目前,联合档案室已经推广到全国许多地区,成为档案室体系中的一种新型形式。

二档案寄存中心

档案寄存中心主要是针对企业档案的多元化管理需要到90年代末建立的一种新型档案管理组织形式。这种多元化管理需要是我国社会主义市场经济发展的结果。在过去计划经济体制下,我国的企业只不过是政府分支机构,它们与政府机关一样也是无论大小均设置档案室保管档案。随着市场经济体制的确立和发展,企业的性质和特点发生了明显变化。从性质上看,企业从政府的附属物转变成为自主经营、自负盈亏的经济实体,成为以市场为中心、追求最大经济效益的利益主体。从特点上看,企业不仅数量急剧增加,而且类型大大丰富。多元化的所有制形式和多层次的资产联合改变了过去国有企业资产单一化的形式,企业的类型划分具有多标准、多结果的特点。

企业类型的多元化使得各个企业的外部环境和内部条件都存在相当差异,档案工作自然也是千差万别,相应产生了多元化的管理需求。特别是90年代以来,无论是国有企业还是非国有企业,档案管理都出现了一些新情况和新问题。一方面,国有企业改革中出现了企业档案管理不善甚至流失的现象。在“抓大放小”的指导思想下,不少国有中小企业由于破产、拍卖、改组、兼并、转制等因素导致产权发生变动,长期生产和经营活动中形成的企业档案处于失控状态,整理不及时、管理不完善、流向不合理的情况常有发生,有的档案落入个人手中,有的档案甚至被当成废纸销毁,致使大量档案流失。另一方面,非国有企业的档案管理大多处于混乱和无序状态。近年来,三资企业和私营企业发展相当迅速。它们大多租房办公,部门设置简单,人员流动频繁;加之在盈利目的驱动下,主要精力放在生产和经营管理上,很难投入足够的人力物力来设立档案机构或配备档案人员,致使档案保管条件较差,档案的损毁现象比较严重。这两方面的问题表明,企业在档案室撤销或者根本没有建立的情况下需要采取新的形式来实现档案的安全保管,否则就会造成国家档案财富的流失。

企业档案管理的新形势和新问题在经济特区表现得尤为明显。因此,深圳市先行一步,探索出了一种以档案部门代管企业档案的管理模式,成为最早建立档案寄存中心的地区。1996年以来,深圳市档案馆就接收和代管了一些破产国有企业的档案,有效地避免了企业档案的流失。为了进一步适应企业以及其他单位或个人的档案管理需求,深圳市档案局馆于1998年专门设立了档案寄存中心,用于为本市不具备档案安全保管条件或有需要的企业、社会团体和个人提供档案寄存的有偿服务。这一举措是档案部门适应市场经济需求的大胆改革,是向档案社会化管理的积极迈进。在深圳市带动下,目前我国一些市县档案馆或其他有关部门也都设立了档案寄存机构或开展了档案寄存业务。比较典型的有山东省济南市成立了非公有制档案服务中心、湖北省姊归县档案馆为本县财产保险公司的档案提供有偿寄存服务、北京市农科院情报所代管了市科委的全部成果档案,等等。

三联合档案室、档案寄存中心与文件中心的关系

笔者认为,联合档案室和档案寄存中心都是我国追求档案管理组织形式高效化进程的产物。它们与文件中心均有着紧密联系,甚至可以说它们都是文件中心的一种形式,都是有中国特色的文件中心。

联合档案室与文件中心的共同之处可概括为五点。第一,二者的性质相同。从文档管理系统的所处阶段来看,它们同为半现行文件管理机构,都是介于机关与档案馆之间的过渡性机构,都具有“中转站”的性质。第二,二者的基本功能相同。半现行文件的价值特性决定了它们都具备两项基本功能:一是妥善保管机关的半现行文件,满足机关的利用需求;二是对半现行文件进行最终处置,将其中具有长久价值的部分移交档案馆保存。第三,二者保管对象的归属权一致。联合档案室保管的档案和文件中心保管的文件,都仍然归属形成机关所有。第四,二者的建立目的一致。它们都是为了避免各机关分散保存半现行文件、降低保管成本、精简机构和人员而建立的一种机构。第五,二者都具有明显的效益优点,包括节省保管费用、精简人力物力资源、实现规模效益等等。美国早在70年代末就尝到了建立文件中心带来的效益,联邦政府每年因此可节省经费上亿美元。我国张家口地区地直机关联合档案室1984年发布的一组对比数据,也可反映这种效益优点:28个参联机关在联合前有专兼职档案员28名、档案柜52套、库房面积为150平方米;联合后档案人员为2名、档案柜38套、库房面积为75平方米。

档案寄存中心与文件中心的关系相对复杂一点,因为寄存中心是一种隶属于档案部门,为有需要的企业、团体或个人提供档案寄存有偿服务的机构。国外文件中心就隶属关系而言,有属于政府档案系统、某一特定机构、甚至私人之分;就服务方式而言,也有无偿服务和有偿服务之分。据此,笔者认为寄存中心同样可以看成是文件中心的一种特殊形式,原因主要基于五点:第一,二者保管对象的归属权一致,它们保管的档案或文件都仍然是原形成机关的财产,档案或文件的所有权并未发生转移。因此,二者都只是代理机构,它们受形成机关的委托,负责为机关提供档案或文件的代管服务。第二,二者的基本功能相同。它们既要为形成机关提供代管服务,满足机关利用需求;又要对属于档案馆接收范围内的那些机关提供档案或文件处置服务,确保进馆档案的质量。第三,二者的隶属关系存在相同之处。寄存中心隶属于政府档案系统,这一点与国外政府文件中心相同。第四,二者的服务方式也有相同特点。实行有偿服务的寄存中心与国外商业性文件中心一致。第五,二者也都具有效益优点,它们以集中的方式保管若干机构的档案或文件,同样可以获得节省保管费用、精简人力物力资源和实现规模效益的良好效果。

之所以说联合档案室、档案寄存中心都是有中国特色的文件中心,主要是因为它们作为传统档案室的革新形式,吸取了文件中心的突出优点棗经济和高效。一方面,它们以联合或集中的方式避免了机关档案管理盲目追求“小而全”的倾向,取得了明显的效益优点,具有经济实用的特征;另一方面,它们,特别是寄存中心可以使档案馆全面控制档案从机关直至进馆的整个运动过程并确保质量,实现管理高效化。但是,它们与文件中心并非毫无差别。联合档案室与文件中心的最大区别在于隶属关系的定位不同,联合档案室大多归属牵头机关领导,文件中心则大多归属档案部门领导。这种定位差别表明国外多将文件中心纳入档案系统,更有利于档案馆通过控制文件中心来实现文件的全过程管理。寄存中心则是国外政府文件中心与商业性文件中心的有机结合,它的隶属关系和经费来源与政府文件中心相同,它的保管任务与服务方式却与商业性文件中心一致。这表明寄存中心的建立充分体现了中国国情,既能保证政府档案系统对国家档案的有效控制;又能符合市场经济下追求利益和效益的要求。总之,联合档案室与档案寄存中心作为我国尊重现有国情建立的两种经济高效化的半现行文件管理机构,就可以说成我国建立文件中心的两种有效形式。

三、我国建立文件中心的总体形式和布局

应当说我国在建立文件中心进程中已取得了初步成效,迄今为止,除了联合档案室与寄存中心外,我国还出现了企业档案托管中心、档案中介机构、档案事务所等新型档案管理组织形式。尽管名称各异,但它们都有着力图追求经济高效的共同特征。因此,笔者认为对文件中心建立形式这一问题,预测可能出现的具体名称既无必要,也无法穷尽。笔者仅就文件中心建立的总体形式和布局提出较为宏观的设想。当然这是档案行政管理部门管辖的事务,笔者无权也无意插手,只是通过理论探讨提供一点参考意见。

国外文件中心的类型可以为我国建立文件中心的总体形式提供参考。概括起来国外文件中心包括三大类:一是政府系统的文件中心,包括联邦政府和地方政府州市、县等的文件中心,一般是指由政府出资建立,归属政府档案部门领导,免费为政府机关提供半现行文件保管和利用服务的机构。二是特定机构的文件中心,这类文件中心分布很广,从学校、企业、医院到社团组织均有设立,严格说来属于特定机构的内部文件管理机构,类似于我国的机关档案室。以上两类均是非营利性机构。三是商业性文件中心,一般是指为工商企业或其他有需要的机构或个人提供文件管理有偿服务的营利性机构。其中,政府文件中心和商业性文件中心应当说更集中体现了经济高效的优点,而且它们也分别代表了服务方式的两种发展方向棗无偿服务和有偿服务。

依据国外经验,结合本国国情,笔者认为我国建立文件中心总体上可以采取两种形式:一种是政府系统中设立无偿服务的文件中心,专门面向各级各类政府机关和国有企事业单位等机构提供档案保管、利用和处置服务。这种文件中心与传统机关档案室的不同之处在于,每一个机关单位不再单设一个档案室,而是由国家统一安排,分级、分区域、分系统设立若干文件中心。每一个文件中心集中保管若干机构的档案文件。如果可能,这种文件中心最好能归属于各级综合档案局馆领导,必要时一些行业系统的文件中心也可归属专业档案馆领导。另一种是适应档案管理的多元化需要设立的有偿服务的文件中心,专门面向有需要的企业、团体或个人,提供档案寄存或者是档案保管、利用和处置全方位服务。这种文件中心又可以分两种方式设置,一是以各级档案馆为依托设置,借助档案馆的专业管理和人才资源优势,对有需要或是不具备安全保管条件的单位或个人提供档案代管服务,这既能减轻形成机关的压力,又能避免国家档案财富的流失。二是允许设置纯粹商业性的文件中心,好处是可加快实现档案的社会化管理,激发良性竞争;但在目前条件下,国家可以通过采取一定措施对它加以控制和规范,避免出现盲目追求利益的不良后果。

文件中心的总体布局是指国家对需要设置文件中心的地区、部门或机构作出全盘规划和统筹安排。根据上述设想的文件中心的总体形式,笔者认为除了商业性文件中心以外,国家均可对政府系统文件中心和以各级档案局馆为依托的文件有偿服务中心进行合理布局。这可以从两方面来分析:一方面,就政府系统文件中心而言,我国目前中小城市和区县的机关建立了其中的一种形式棗联合档案室,但这远远不够,还应上下延伸,在大中城市的大、中型机关以及乡镇推广建立文件中心。另一方面,就以各级档案局馆为依托的文件有偿服务中心而言,我国可以在总结深圳市档案寄存中心先进经验的基础上,重点在经济发达的城市或开发区如经济技术开发区、高新技术开发区等建立,然后逐步向有需要的地区推广。这是因为在经济发达的城市或开发区,档案管理的多元化需求比较突出,而且人们的效益观念也比较明显。只要文件中心能够为企业、单位或个人的档案管理提供省时、省力、省财的优厚回报,它的前景就必然光明。对于这一点,文件中心自身的效益优点以及档案部门的资源优势可以提供有力的保证。

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