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非国有档案监管问题初探

上传时间:2007年01月05日 )
    档案与其来源相联系分为国有档案和非国有档案(或称国有档案和私人档案),这既是世界各国的通例,也与所有权理论相适应。同时,档案信息的可共享性和档案内容对国家利益和他人权益的相关性,使各国普遍认同了采取一定措施限制非国有档案信息传播与处置的做法。从当今世界的档案管理趋势看,对非国有档案的监管力度呈现日渐增强的趋势。
    在我国,与长时期内实行的一元化所有制形式和计划经济体制相适应,国家档案管理部门对国有档案的管理力度不断增强,相关的管理规范也日益健全,但对伴随近些年来多元化所有制形式而迅速丰富起来的非国家所有的档案,则无论在理论上还是在实践上,都远远不能适应档案工作发展的要求,本文拟根据档案工作的实际,运用所有权的基本理论,对非国有档案的内涵及加强非国有档案监管措施这一问题进行初步的探讨。
    一、非国有档案的内涵与范围
    1.非国有档案的含义
    非国有档案,在我国的《档案法》和《档案法实施办法》中并未明确提出,更无明确定义,但条文中有多处涉及到了非国有档案的相关内容。如《档案法》第十六条规定:“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管”。国外档案界一般把档案分为公共档案和私人档案;根据我国的国情,本文且根据所有权归属将档案分为国有档案和非国有档案,两者没有实质的区别入
    目前,对于非国有档案尚未形成公认的定义,简单地说即是不属于国家所有的档案。一般说来,它是指非国家所有的企事业单位、民间组织以及个人在其各种活动中直接形成或以其他形式合法拥有的、具有保存价值的历史记录。对于非国有档案,可以从三个方面把握它的内涵:
    其一,非国有档案的形成主体,是非国家所有的企业事业单位、民间团体及个人 ── 非公务主体;
    其二,非国有档案记录的社会活动,是非国有的主体所进行的,不属于国家公务活动的各种科技、经济、文化、生活及往来礼仪等活动 ── 非公务活动;
    其三,非国有档案包含的信息内容,与其形成主体和记录活动相关,一般不涉及社会公共利益和公众事物,主要为档案形成者提供凭证和情报服务 ── 不直接涉及公共利益。同时,档案信息的价值扩展率和它具有的可开发性、共享性等特点,又使得非国有档案可能对国家、社会和他人具有参考依据作用;
    其四,非国有档案既包括人们直接形成的材料,还包括以其他途径合法获得的其他档接受某一组织或个人捐赠的档案材料,使其成为该集体组织的档案;集体组织从其他的组织和个人手中依法购买的档案材料。
    2.非国有档案的范围
    随着社会科技和经济的发展,尤其是在社会主义市场经济条件下的多元化所有制形式的发展,非国有档案的形成主体和内容范围日渐丰富,大体上可将其分为以下两个大的方面:
    第一、集体所有的档案。即两个以上的个人或非国有组织享有档案的所有权。根据其档案所有权的来源,分为原始取得所有权的集体档案与继受取得所有权的集体档案两类:
    (1)原始取得所有权的集体档案指集体组织在其活动中形成的档案。这主要指非国有或非国家控股的中外合资企业、股份公司、外资企业、私营企业、乡镇企业、街道企业、个人合伙组织、大家庭(家族)等在生产、经营、科研、基本建设以及各项管理活动中形成的具有保存价值的档案,这类档案随着非国有的经济组织在我国经济生活中的作用越来越大而在社会档案财富中日渐重要。记录企业生产、科研、管理历史的档案,不仅对企业活动至关重要,而且也是反映当代社会经济生活的重要历史财富。
    (2)继受取得所有权的集体档案指集体组织通过继承(继受)、购买或其他渠道从其他集体和个人手中获得的档案。如:一个集体企业吞并另一个或几个集体企业,在接受该企业其他财产的同时也接受了档案;企业接受某一组织或个人捐赠的档案材料,使其成为该集体组织的档案;集体组织从其他的组织和个人手中依法购买的档案材料。
    第二、个人所有的档案。即由单个人或家庭拥有档案的所有权。它的内容比较丰富、繁杂,从档案的形成主体和内容角度,分为以下几方面:
    (1)私人事务活动中形成的档案。国家工作人员在公务中形成的档案是其履行所在单位工作职责的产物,记录了单位的活动,属于所在单位所有并因单位的性质而属于国家所有。但国家工作人员在履行工作职责之外的私人事务处理如子女教育、家庭财产分配、朋友交往等私人事务属于个人隐私,与他人利益和公共利益无关,在这些私人事务中形成的档案属于个人所有。
    当然,集体组织成员在其私人事务中形成的档案也属于个人所有,与他们在单位事务中形成的属于所在的集体组织所有的档案不同。
    (2)公民个人非职务范围内的科学研究、技术开发、文艺创作等活动中形成的档案。值得注意的是,职务活动并不理所当然地等于在单位上班时间的活动,上班时间以外活动中形成的档案也并不理所当然地属于个人所有,上班时间的工作不能与职务工作划等号,例如,根据我国《专利法》及有关规定,个人在上班时间外完成的发明创造,如果是利用单位物质技术条件、履行单位职责或完成单位交付的工作任务,甚至在离开原单位或离休、退休一年内完成的,与原单位工作职责或工作任务相关,则属于职务发明创造。当然,相关的档案材料也属于单位所有。
    确定某一活动是否属于非职务活动、相应的档案是否属于个人所有时,需要根据个人在单位的工作职责与任务及相关档案对单位的查考利用价值考虑,并尽量优先保证反映单位活动档案的完整与齐全。我们知道,国家工作人员因其特定的身份地位和工作内容,即使在个人活动领域和非职务活动时间,也可能形成许多反映单位活动或者国家机密的档案,在分析这些档案的所有权时,应根据档案的内容和影响,以保护国家机密、丰富国有档案内容的原则,合理确定非国有档案的范围。
    (3)公民通过继承、接受捐赠、购买等方式从他人手中合法取得的档案。国家法律承认井保护个人档案所有权,个人对其所有的档案可以予以占有、使用或进行捐赠、继承、买卖甚至放弃。继承、接受捐赠、买卖成为个人获得档案所有权的方式。不过,档案作为一种特殊的所有权客体,可能涉及到国家安全与社会公共利益,我国与世界上许多国家一样,对于非国有的对国家和社会具有重要价值或应当保密的档案,规定了其买卖、捐赠的限制措施。
    二、加强对非国有档案的监营
    非国有档案内容丰富、形式多样,但由于其属于不同的集体或个人所有,缺乏统一的组织和管理,加之当前社会档案意识尚不强,容易自生自灭。为正确引导非国有档案的形成和积累,使之走上健康、有序的管理道路,保护好这批文化财富,国家有关部门需要正确认识新时期非国有档案的地位和作用,适应档案管理的新形势,研究新办法,有效地加强对非国有档案的监管。
    1.依法推行非国有的重要档案登记制度
    非国有档案是一种特殊的私有财产,它除了对档案所有者具有利用价值,还可能对国家和社会具有重要意义,具有国家文化财产的性质。所以对非国有的重要档案作出不同于一般私人财产的特殊规定 ── 由档案部门予以登记是完全必要的,这在诸如法国、黎巴嫩等国都有成功的先例可供借鉴。
    为了加强国家对非国有重要档案的宏观控制,首先需要掌握非国有档案的基本情况,在调查研究的基础上对非国有档案相关情况予以登记,则是了解非国有档案底数的基本手段。国家档案管理法规应规定非国有档案所有者,特别是拥有对国家和社会有重要价值的非国有档案的所有者有到档案行政管理部门登记的义务,通过登记明确非国有档案的所有者、保管者、保管状况、流动情况等,同时确保登记过的档案不被修改、销毁以及最大限度地为利用者服务。
    档案管理登记是一次大普查,能摸清所辖区域内档案的情况,它为档案行政管理部门制定相应的法规政策和规划提供了依据;也是一次大宣传,会促使非国有档案所有者对档案工作者对本单位的档案管理情况有进一步的了解。
    在非国有档案的登记中,档案行政管理部门应该明确非国有档案的所有权,即所有人享有的对所拥有档案的占有、使用、收益和处分的权利。明确自然人和法人拥有档案所有权的合法性,从而提高他们形成、积累档案的积极性。在确认公民个人档案的合法所有权时,需要区分个人私事、个人领域与公共事务、职务活动的关系,区分公民在个人领域、非职务活动中形成的档案与个人参与公共事务、职务活动或与此有关活动时形成的档案的关系,确保公民个人所有的档案为公民合法所有,而不是非法占有。
    2.采取多种措施做好非国有档案的收集工作
    近年来,私营企业、社会组织以及个人形成的档案数量日益增多,这些档案的保管条件也参差不齐。依照《档案法》的规定:对于集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案,档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖。因此,鼓励档案所有者把珍贵的档案寄存或卖给档案馆,对保管条件恶劣甚至根本不具备保管条件的单位来说,无疑是一个对自身和对档案都好的良策。一般来讲,档案部门可采用接受寄存、捐赠、购买等几种方式收集非国有档案进馆。
    3.加强对非国有档案日常管理的监管
    对于那些不愿寄存也不愿意出卖给档案馆的档案,档案行政管理部门则应对其保管环境进行监督检查,确保这批非国有档案能够长期保存。非国有企业一般内部机构简单,企业员工流动性大,一般没有档案管理部门和专职档案管理人员,而且大多租房办公,租金昂贵,设置档案库房和配备档案装具设施的成本过高,导致档案保管条件较差,档案的损毁现象较为严重;一些社会团体及个人无法建立起适合档案长期保存的条件,导致这些单位及个人所拥有的珍贵资料得不到妥善管理。依据江苏省南通市档案局调查组对南通市20家私营企业的调查结果显示:“被调查的私营企业都存有档案,但完整程度有差异。有45%的企业比较完整地存有档案,55%的企业存有一部分档案。”
    从制度方面来看,我国的《档案法》第十六条第一款有关于非国有档案保管的规定:“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的,国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购。”对非国有档案保管环境的监督管理,应该成为档案行政管理部门的工作职能之一。在日常的监管活动中,档案部门应该制定出相应的规章制度,确保所有者必须提供良好的保管条件,防止私人档案所有权的不正当转让。
    4.对非国有档案利用和公布工作的监管
    一些非国有企业占有人才技术优势,包括传统的工艺、祖传秘方、配方、“绝活”等等,再加上不惜血本地引进科技人才进行开发所形成的档案资料,这部分档案资料往往被所有者重点管理,这是合法的。但不可避免存在着管理上的不规范性,同时,从当前非国有档案的利用工作来看,非国有档案侵权、泄密现象时有发生,所以加强对非国有档案的利用和公布工作的监管是十分必要的。
    (1)对于集体和个人所有的档案,档案所有者在一般情况下可以自行处置,包括对其予以公布。不过,集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案,档案所有者在公布时,应当遵守国家法律和有关保密制度的规定,不得损害国家、集体和其他个人的利益。
    (2)集体和个人所有的档案向国家档案馆捐赠或出卖以后,其所有权归国家,相应地,其公布权也属于国家,接受捐赠的档案馆可以根据规定公布这些档案。不过,如果档案馆受赠或买得的档案是享有著作权的作品,著作权人在转让档案所有权时并未明确转让档案的著作权,档案公布权的确认就比较复杂。根据著作权法规定,档案著作权并不随档案所有权的转移而当然地转移,档案所有权转移后,其作为著作权作品的发表权仍属于著作权人。所以档案馆行使受赠或收购档案的公布权时,一定要处理好与档案作品著作权中发表权的关系。一般他说,公布档案前,应征求档案著作权人的同意,否则不能公布。
    (3)集体和个人寄存于档案馆和其他单位的档案,档案的所有权属于寄存者,因而其公布权仍属于其所有者 ── 拥有该档案的集体组织和个人享有,任何组织和个人不得擅自公布。
    5.搞好非国有档案宏观监管的配套措施
    要想有效地对非国有档案进行监管,如下几项配套措施是必不可少的:
    (1)加强法制建设,构建非国有档案管理的法规体系和监督机制。强化档案立法,是构建非国有档案管理法规体系的主体要素。档案行政管理部门应尽快制定、出台一批地方性档案行政规章、管理标准、制度,并在实践中不断修改、完善。在立法基础上,强化档案普法,以构建发展非国有档案管理法规体系的社会要素,通过普法,最大限度地提高档案所有者的档案意识。
    (2)不断充实档案学理论体系,适应多种所有制下的档案工作的发展。
    (3)强调人才培养,不遗余力地提高档案人员素质。
    (4)运用多种手段,对非国有档案进行监管。
    监管非国有档案的目的是把对国家和社会有保存价值的档案安全管理好,一方面有利于对国家和社会有保存价值的档案的安全保管、科学利用、合理流向,另一方面有利于促进全部档案科学管理水平的提高。

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