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理顺干部人事档案管理体制与创新管理模式的探讨

上传时间:2006年03月08日 )
理顺干部人事档案管理体制与创新管理模式的探讨
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□ 邓绍兴

  干部人事档案是国家机构、社会组织在人事管理活动中形成的,记述和反映人员经历、德才能绩和工作表现的,以个人为单位集中保存起来的历史记录。干部人事档案按其管理对象身份的不同,可分为干部档案、工人档案、学生档案、军人档案四大门类。其中以干部档案发展最早,要求最高和最重要;工人档案数量最大。这两种档案涉及范围大、影响面广、面临的问题较多。故本文着重探讨干部档案、工人档案的管理体制与模式。
  一、坚持集中统一、分级负责的管理体制不动摇
  《干部档案工作条例》(以下简称《条例》)第六条指出:“干部档案管理实行集中统一和分级负责的管理体制”。集中统一、分级负责是我国干部人事档案工作的管理体制和管理原则。集中统一是指干部人事档案必须集中到组织、人事部门统一管理,其他任何部门或个人不得私自保存干部人事档案。分级负责是指全国的干部人事档案工作,由各级组织、人事部门根据其管理权限——即管哪一级干部就管那一级人员的档案材料,并进行指导、监督和检查。集中统一、分级负责管理有以下形式:一是县以上(含县)机关、单位要按照干部管理权限,设置档案处、科、室等机构集中统一管理干部人事档案;县以下机关、单位的干部人事档案实行由县委组织部集中管理,或由县委组织部、县人事局等单位相对集中管理。不具备保管条件或档案很少的单位,其干部人事档案由上一级单位管理。二是干部死亡后,其档案必须定期移交给各级国家综合档案馆集中保管。一切档案非依规定和批准手续,不得任意转移和销毁。
  经过半个多世纪的实践证明,集中统一、分级负责的管理体制,是我国干部人事档案工作的特有优势。正是坚持了这一管理体制,才建立起具有全国规模的干部人事档案工作,并始终沿着规范有序之路不断向前发展。反之,干部人事档案工作滞后或问题较多的地区或单位,往往是未能坚持好集中统一、分级负责的管理体制。其表现形式为:(1)在县一级单位,有的过份强调了相对集中,事实上出现了多头管理的分散现象,县委组织部、县人事局、教育局、卫生局……等多家管理干部人事档案。(2)一些级别较高但人数较少的单位,未能执行其干部人事档案由上一级单位管理的规定,自行设兼职人员管理。(3)未能很好贯彻执行《条例》对“每管理一千人的档案需配备一名专职干部,有业务指导任务的单位,要配备相应的业务指导人员”的规定。结果出现了管理干部人事档案的单位多,兼职人员多,管理人员少,财务物力投入少,机构小、保管条件差,管理水平低,严重影响了干部人事档案工作的发展。上述现象的存在,从一个侧面说明了干部人事档案管理应走集约化、规模化、人员专职化之路。地(市)、县一级的干部人事档案,原则上应集中到地(市)、县组织、人事部门设置的档案机构集中统一管理,克服分散与多头管理的现象。单位无论级别多高,凡不能设置专职人员或以兼职人员为主的,其干部人事档案应集中到上一级管理,切实克服兼而不管或管理流于形式。为此,必须继续坚持集中统一、分级负责的管理体制不动摇。
  二、进一步提高各级领导的档案意识,切实加强领导是发展干部人事档案工作的关键
  干部人事档案工作是一项科学性、服务性、政治性的工作,在组织、人事工作中处于“辅助”和“服务”地位,具有“配角”和“后台”操作的特点,很难做出惊人的成绩和轰动效应。这使得干部人事档案工作默默无闻,工作成绩与艰辛难以为人所知,难以得到领导的理解,难以进入领导的视野,难以摆上领导的议事日程。应当说,任何一项工作,要取得成绩和发展是与各级领导的重视和支持分不开的。在当前形势下,要推进干部人事档案工作的改革,使其取得新的成绩和有一个大的发展,十分需要各级组织、人事部门领导的重视与支持。干部人事档案由每个员工确凿的原始档案材料构成,记述和反映了该档案人的个人经历,德、才、能、绩、廉(洁)、信,以及成长的轨迹。干部人事档案是考察了解人员的重要手段;是发现人才、使用人才、预测及制定人才计划不可缺少的信息源泉;是落实待遇、澄清问题的凭证;是推进干部交流轮岗,健全激励机制,强化干部宏观管理、推行和贯彻公务员制度的重要依据;是维护个人权益和福利的有力保障;是研究和撰写各类史志、人物传记的宝贵史料。只有认识到干部人事档案对组织、人事工作不是可有可无,而是不可缺少,才有可能重视和支持干部人事档案工作,加强领导并列入议事日程,由一名负责同志分管,分管要真管,切不可分而不管。只有加强领导,才能使档案机构健全,加大人力、物力、财力的投入;才能把档案队伍建设好,使干部人事档案工作与组织、人事工作密切结合、协调发展;才能使干部人事档案工作跟上社会主义建设事业发展的步伐,完成肩负的使命。
  三、档随人走与人档适度分离并存
  档随人走是人事档案管理工作的一项重要制度。在人事管理工作中,干部的任免权限与主管单位是动态的,人员流动是客观存在的,干部的主管协管单位经常发生改变。为此,人事档案要随着人员的流动,干部任免权限的改变,主管协管单位的变化,及时转至新的主管部门,做到“档随人走”。“档随人走”是保持管人与管档案相一致的有效措施;是保证干部人事档案工作及时为组织、人事工作服务的必要条件;是维护人事档案完整与安全的一项重要业务建设;也是干部人事档案部门接收干部人事档案和充实档案内容的重要途径之一。长期的实践证明,“档随人走”的最大优点,是保持了人事档案的完整性,使其能集中反映一个人一生的经历、政治思想、品德作风、个性特点、业务专长、工作表现、实际业绩、工资待遇、廉洁诚信、健康状况等全面情况,便于组织、人事部门历史地、全面地了解、考察、选拔、培养、使用干部,有利于充分发挥人事档案的作用和避免“无头档案”的产生。但是,档随人走的制度,却遇到了人员流动频繁的挑战,实践检验证明,它并不是一条普遍适用的规律。档随人走取决于人员与单位之间处于相对稳定状态,流动性不大;机关变动少;人事档案管理规范,转递制度健全等条件。从我国的现实情况看,在以公务员管理或参照公务员管理的党政军机关的干部人事档案,仍可沿用“档随人走”的制度。一个干部(公务员)无论怎样调动或流动,只要还在党、政、军系统内,应坚持档随人走,一人一生只有一套人事档案,是终身的,不得“重新建档”。
  近年来,随着市场经济体制的建立,人才市场的发展,辞职、辞退、停薪留职、自谋职业等一系列新的人事制度的实施,加之企业改组、资产重组、结构调整等种种改革措施的出台,使工作人员与工作单位之间的关系已由原有的超稳定状态向一定程度的自由度发展,出现了人员流动的大潮。人员流动使干部人事档案工作暴露出人员流动与人事档案分离的不同步性;人员流动带来人事档案进出管理的高频率性;人员流动带来人事档案管理对象的多样性;人员流动还带来了人事档案管理手段和模式的滞后性等矛盾。上述矛盾产生了以下问题:因人员去向不明而人事档案无处可转;三资企业、民营企业的人事档案无人管理;外商独资企业、外国公司办事处不愿意接收人事档案;原单位为“挽留”人才而卡住人事档案不给转。其结果形成了大量的“弃档”与“无头档案”。一方面是大量的人事档案滞留在原单位想转又转不出去;另一方面用人单位需要而又得不到人事档案,于是“重新建档”就应运而生了。“重新建档”能够在较长时期内存在,而且越来越多,是因为它能在人员流动中发挥一定的积极作用。只要扣留和转不出去人事档案的现象存在,“重新建档”就不可避免。从这个意义上讲,“重新建档”有利于人才流动,在一定程度上有利于人才资源的整体优化和合理配置。若硬性禁止,可能禁而不止,与其围堵不如加以疏导,允许“重新建档”并予以规范。首先,在思想上应只将“重新建档”作为针对局部人员采取的补充措施,而不作为人才引进中的优惠政策来执行,以减少“一人多档”和“人档不统一”现象的发生。其次,明确范围。党政军机关干部(公务员)的人事档案仍坚持“档随人走”和“人档统一”的做法;在国有企业、事业单位,则采取较为灵活的方式,人事档案能索要的尽可能索要,索要有困难则可“重新建档”;在私营企业、事业、外资或独资企业,实行“人档适度分离”,这些企业、事业的工作人员形成的人事档案由本单位人事部门或委托的中介服务机构保管。人员辞职、另谋工作、死亡后,其档案仍留在原供职单位或原中介服务机构保存,按照国家规定,保存一定时期后才能处置。第三,对“重新建档”予以规范。在有关规章制度中,明确哪些人在哪些情况下,可以重新建立人事档案;新建的人事档案包括哪些材料;这些材料由哪些部门和人员形成,材料的形成程序与鉴别方法;材料的全面性、真实性、准确性、规范性如何保障;重新建档对象的人事关系发生变动时,其人事档案如何处置,等等。在统一制度的指导下,允许人档适度分离,虽然会出现一个人有几套人事档案,产生于不同单位,不能集中一处,有不便于集中和全面利用的缺点。但可借助于现代管理手段,特别是计算机和网络技术,实现分管于不同地区、不同部门的某人的人事档案信息的集中查询和利用。实行人档适度分离,既可满足组织、人事部门对人事档案的需求,同时又可解决现代社会条件下人们对保管人事档案的需求。
  四、“人人建档”与“选择性建档”并举
  在党政机关的公务员或参照公务员管理的干部中,实行“人人建档”是完全必要的,经得起实践的检验,也是我国人事档案工作建设的优良传统,应当坚持下去,使之日臻完善。但在企业、事业单位则可试行“选择性建档”,即只对一部份人建立人事档案。如企业单位的领导人、高中层管理人员、重要工作岗位人员、工程技术人员等;事业单位的领导人员、管理人员、教师、医生、科技人员等。一般工人和雇员不必建立单独的人事档案,但不等于不形成人事文件材料。他们求职和雇用的履历表、简历工资表、鉴定表、劳保、医疗统筹及社会福利等方面的文件材料,归入文书档案。这样的好处,将会大大减少人事档案的数量,带来人力物力的大解放。笔者曾粗略算过一笔账,我国的干部档案(含死亡干部)约4000万至5000万卷左右,工人档案一亿卷以上,学生从高中开始建档也有2000万至3000万卷,军人档案也在千万卷以上,加上每年还有800万至1000万人就业,也都建立人事档案。这么浩大的队伍人人建档、日积月累,现有的人事档案至少在两亿卷以上,每年还以千万卷的速度增长着。管理档案人员以万计,档案框、架、箱以数十万计,保存档案的库房面积以百万计(平方米)。这种“人人建档”,只建不毁,只进不出,每天都在增加的状态,能长久持续下去吗?我们应当用新的思维、新的观点来研究面临的问题。档案是应当保存,但不等于越多越好。早在20世纪60年代,周恩来同志就曾告诫我们:“档案不要搞得过多,不然就是文牍主义,后代要骂我们的。”重温周总理的教诲,仿佛就是针对这种“人人建档”说的。现今科学技术发展了,特别是在企业、事业单位的用人部门,对一般工人、雇员的人事文件材料,既可归入文书档案,也可将重要信息输入计算机中存储起来,需要时从计算机中查找,以满足利用需求。保存一定年限后,当储存的档案信息丧失保存价值时,即可以删除。用多种方法,解决用人、育人等方面对人事档案信息的需求,不一定非要每个人都要建一袋人事档案。
  五、管理模式走多元化之路
  我国的干部人事档案经过半个多世纪的发展,已有着自己独特的管理模式。工人档案建立较晚,它是按照干部档案的标准建立的。这种单一的管理模式是计划经济的产物,对企业职工档案的管理虽有要求,但效果较差。近年来,人员流动大潮的兴起,企业改制的推行,忽视了职工档案的管理,出现了材料收集不全,转递不及时,自带档案,用人单位不重视档案,制度废弛,以及虚假档案等不良现象。
  管理模式和机制的过于单一,存在着档案数量庞大、利用率低、管理不善等弊端,造成人力物力的浪费,必须进行改革和创新,走多元化发展之路。为适应干部人事制度的改革,适应公务员运行制度的要求,应筹划干部人事档案分类管理的机制和模式,抛弃计划经济时代以一刀切的一个模式的做法。当前应探索以公务员管理或参照公务员管理为特色的党政干部,以现代企业制度为管理特色的企业员工,以社会公益为特色的群团人员需要的,不同的分类管理机制和管理模式。
  (一)党政干部人事档案可沿用现在的管理模式
  对于国家来说,应重点建立和管好党政军机关的干部(公务员、军官)档案,特别是各级领导的干部档案。我们在这方面已经积累了比较丰富的经验,投入了较大的力量。干部(公务员)具有职业化的特性,人员相对稳定,流动性较小。这些特点就为实行集中统一、分级负责管理、档随人走、一人一生只有一套档案等奠定了良好基础。为此,仍可以沿袭已有的管理模式,县以上(含县)的组织、人事部门,应建立相应的干部档案管理工作机构——档案处、科、室(或纳入综合档案室)。切实执行每管理一千人档案需配备一名专职干部的要求,有业务指导任务的单位,要配备相应的业务指导人员,强化业务工作的指导、监督与检查。近年来,一些学者主张借鉴外国的经验,提出在党政机关建立新型的、集约式、开放式、社会化的人事档案管理机构——人事文件中心,以便充分发挥它在人力资源信息开发方面的功用,推动社会人力资源的合理配置。笔者认为,当人事档案的建档对象还在世时,人事档案处于封闭期,必须尊重个人隐私权,遵守《中华人民共和国档案法》和保密的有关规定,档案利用范围主要是组织、人事部门及本人,不向社会开放,选择内向型的管理模式是可行的,不宜将“限制人才的自由流动,阻碍人力资源的优化配置”的罪责,加在这种管理模式的头上。
  (二)企业、事业单位可建立人事文件中心的管理模式
  企业、事业单位不必须硬搬干部档案的管理模式,也不宜完全套用干部档案的规章制度,应根据本身的特点及人员流动性强的状况,创新管理模式,建立人事文件中心。
  1、人事文件中心的性质与职能。人事文件中心的性质,具有过渡性、代理性。所谓过渡性,是指人事文件中心管理的人事档案是完成了文书处理程序的半现行文件,保管一定时期后,其中具有长远保存价值的要移交到档案馆保存,在更大的范围发挥作用。所谓代理性,是指文件中心是文件形成单位的文件寄存机构,它与形成者是一种委托代理关系,文件材料的所有权属于形成单位。人事文件中心的职能是保管、服务和处置。人事文件中心作为文件形成单位或个人人事档案的代管机构,其首要任务是维护人事档案的完整与安全,档案要完整齐全,实体不受损害,不丢失,不泄密,不被盗窃。服务包括被动服务与主动服务两个方面,被动服务是满足形成单位和个人查阅档案材料的需求;主动服务是使人事文件中心成为人员数据库,通过整理、分析、统计各种人员数据,提供人才规划、职业介绍、人事咨询、人事代理、人员流动、人才供求信息等多方面服务。处置是指文件中心对所保管的人事档案,根据形成单位提供的档案保管期限表,在征求形成单位档案馆意见的基础上,挑选出具有长远保存价值的档案向档案馆移交,经过鉴定对已经丧失保存价值的人事档案,经主管单位批准后予以销毁。
  2、人事文件中心的运作模式。人事文件中心有公益性和商业性两种运作模式。公益性人事文件中心是负责代管国有企业、事业单位人事档案的机构,由政府出资兴建并提供运营的经费和人员,归政府主管部门领导,业务上受档案行政部门的指导。国有企业、事业单位形成的人事档案,具有公共信息特征,根本不具备任何商品属性。政府理应负责对人事档案管理事业的投入,切实改变现行的人才中介服务的商业化运作模式。由国家统一规划、按级别、系统、地区等因素设置公益性人事文件中心,所有服务均为无偿服务。商业性文件中心负责代管私营企业(含外资企业)、私营事业单位的人事档案,其档案的所有权是形成单位。为了履行委托双方的权利与义务,理应向文件中心提供资金,实行有偿服务。商业性人事文件中心要遵守档案管理的有关规定,业务上接受档案行政管理部门的指导、监督和检查。
  (三)国家档案馆建立人事档案中心
 档案馆是党和国家的科学文化事业机构,是永久保管档案的基地,是科学研究和各方面利用档案史料的中心,是具有长远保存价值的人事档案的最终归宿处。各级综合性国家档案馆在接收大量的死亡干部档案后,应建立人事档案中心,对所保存的干部人事档案严格按照规定整理和保管,采取多种形式开发干部人事档案资源为社会各方面提供服务。档案馆建立人事档案中心,国外已有成熟的经验可以借鉴。加拿大的公共档案馆下面有八个文件中心,其中一个就是全国性的人事文件中心,负责保管离职及死亡的政府工作人员的人事文件材料。美国国家档案与文件署设置国家人文件中心,是专门保管所有离职人员的人事档案的档案馆,规模很大,内设文职人员文件部和军职人员文件部。仅军职人员文件部就保存有5200多万卷退役军人的人事文件。国外档案馆的人事文件中心保存的档案,绝大部分都向社会开放,广泛提供利用。
(作者单位:中国人民大学)


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